航拍的廈門鼓浪嶼
??? 如何保護、管理好名城名鎮名街名村這樣的活態文化遺產，是中國這個世界遺產大國面對的挑戰。
王軍
去年的一個秋日，我來到麗江古城，入住一傢客棧。這是一處具有地方特色的灰瓦木結構庭院式建築，原是一戶民宅，一位四川老板把它租瞭下來，雇瞭幾個年輕人，辦成瞭旅館。
“來麗江古城租房的人很多，”客棧夥計告訴我，“租下來的房子，隻要保持木結構老樣式，就可以像我們這樣搞經營。當地老百姓，能把房子租出去的差不多都租出去瞭，還住在古城裡的，就是房子地段不好，租不出去的瞭。”
酒吧、客棧、旅遊品商店，統治瞭麗江古城的空間。入夜，古城之內，五光十色，人頭攢動，觥籌交錯，嚷鬧嘈雜，如同一個遊樂場，不見昔日的清雅幽靜。
1997年成功申報世界文化遺產之後，麗江古城在社會資本的沖刷下變瞭味兒，原居民大量流失，過度商業化。類似的問題在國內其他一些地方也存在，如何保護、管理好名城名鎮名街名台北靜電油煙機租賃台北靜電機出租村這樣的活態文化遺產，是中國這個世界遺產大國面對的挑戰。
文化生態何以被劇烈改變
7月8日，在波蘭克拉科夫舉行的第41屆世界遺產大會上，中國世界文化遺產提名項目“鼓浪嶼：歷史國際社區”被列入《世界遺產名錄》。至此，中國世界遺產總數達到52處。
中國國傢文物局局長劉玉珠表示，應改變“重申報、輕管理”的想法，不要把申遺成功作為“政績”，要將已擁有的世界遺產保護好，彌補工作中的短板和不足，盡快提升世界遺產保護管理整體水平。
文化遺產在保護和管理中遇到的問題，非文物主管部門一傢能夠應對。拿麗江古城來說，租民宅辦客棧就事關國土房管部門對房地產用途管制職權的行使。正是因為社會資本進入古城之後，能夠方便地將住宅改變為經營性用房，才導致原居民大量流失、文化生態被劇烈改變。
《中華人民共和國物權法》第七十七條規定，業主不得違反法律、法規以及管理規約，將住宅改變為經營性用房。業主將住宅改變為經營性用房的，除遵守法律、法規以及管理規約外，應當經有利害關系的業主同意。
《中華人民共和國土地管理法》第五十六條規定，建設單位使用國有土地的，應當按照土地使用權出讓等有償使用合同的約定或者土地使用權劃撥批準文件的規定使用土地；確需改變該幅土地建設用途的，應當經有關人民政府土地行政主管部門同意，報原批準用地的人民政府批準。其中，在城市規劃區內改變土地用途的，在報批前，應當先經有關城市規劃行政主管部門同意。
可見，將住宅改變為經營性用房須符合三個條件，一是不得違反法律、法規以及管理規約，二是應當經有利害關系的業主同意，三是應當按規定程序報政府審批。嚴格的房地產用途管制，是城市健康發展的保障，使用好瞭這一政策工具，社會資本才能得到正確引導。
你租下瞭麗江古城的民宅，如果隻能作住宅用，你就是古城的新居民瞭；你雖然是外地人，但你的孩子在這裡長大，他就是麗江人瞭。地方文化的成長，離不開傳承、吸收、融合、創新，關鍵是要把握好“度”，房地產用途管制就是這個“度”的“調節器”。
“調節器”一旦失靈，文化生態就難抵禦資本沖擊。近年來，在世界文化遺產北京故宮的周邊，南鑼鼓巷、什剎海等歷史文化保護區內，出現私搭亂建、破墻開洞的行為，一個重要原因，就是“住改商”得不到控制。
北京古城內的商業多分佈在南北向的街道上，東西向的胡同是居住空間，由此形成“結廬在人境，而無車馬喧”的空間秩序。保護好北京古城，不僅要停止大拆大建，還要把這樣的空間傳統繼承下去，這就需要執行嚴格的房地產用途管制，更好地發揮政府的作用。
建立有利於遺產保護的產權制度
此次，“鼓浪嶼：歷史國際社區”被列入《世界遺產名錄》，可喜可賀，但島嶼上那些年久失修的近代小洋樓如何得到有效保護，仍是一道難題。光靠政府財政投入是不夠的，不少房屋的產權人有名有姓，且多是僑產，繼承人多在海外，人數眾多，如何發揮他們的積極性？
現實情況是，由於這些房屋的產權高度分散，鮮有人對房屋的質量負全部責任。當地規劃部門做瞭多輪保護規劃，但面對復雜的產權關系，無從下手。這亦是國內不少城市的存量老宅面對的問題。單靠政府財政投入，雖可緩解一時，卻難以持續。
古代城市卻不存在這樣的問題。古人雲“富貴不過三代”，過瞭三代，繼承人多瞭，勢必售賣房屋，分傢析產，各置傢業。新的買傢獲得瞭房產，必擲真金白銀予以修繕。在中國古代，房屋質量靠產權人維持，並不需要政府投入，關鍵就在於產權穩定、市場流通，流水不腐。
中華人民共和國成立之後，對房地產進行瞭重新登記，發放房地產所有證，開征城市房地產稅，建立瞭權利與義務相統一的房地產制度。可在極左年代裡，這一制度遭到破壞，一些合法的私房被違法充公，遺留諸多問題尚待解決，房屋質量的衰敗就是這些問題積累的結果。
應該看到，1950年代初期建立的房地產制度，對於今天的房地產制度改革仍具有借鑒意義。1951年開征的城市房地產稅，按房地產的區位條件、交易價格等，確定標準房價、標準地價、標準房地價，每年分期按固定稅率征收，返還公共財政。
靜電油煙處理機租賃 1982年憲法規定城市的土地屬於國傢所有之後，城市房地產稅停征。
2013年，十八屆三中全會提出，加快房地產稅立法並適時推進改革。改革到位之後，不動產的價值將成為重要而穩定的稅收來源，地方政府可專註於包括文化遺產保護在內的公共服務供應。解決私房歷史遺留問題、明確產權、保持存量不動產價值的穩定，勢在必行。
房地產稅改革也將倒逼房地產所有權的整合。由於每一位共有產權人均負有繳納房地產稅的法定責任，其中的不實際使用者，必降低其對產權持有的願望。這樣，碎片化的產權在繼承人內部進行整合，或通過市場交易進行整合，成為可能。如果一處房地產長期欠稅，或年久失修，以致房危屋破，嚴重影響公共利益，政府則有權將其征收拍賣。
2015年，《不動產登記暫行條例》施行，國傢實行不動產統一登記制度，不動產以不動產單元為基本單位進行登記，不動產單元具有唯一編碼，這為厘清產權提供瞭機遇。應將解決私房歷史遺留問題，作為不動產登記工作的一項重要內容。理順瞭存量房屋的產權關系，相關修繕與交易活動才能有序推進，老城老街的物質性衰敗才可望根治。
讓當地居民成為實施保護的主體
福州三坊七巷的文儒坊，立著一通鄉約碑，上刻：“坊墻之內，不得私行開門並奉祀神佛、搭蓋遮蔽、寄頓物件，以防疏虞；三社官街，禁排列木料等物。光緒辛巳年文儒坊公約。”在這樣的約定之下，私搭亂建、破墻開洞，孰能為之？
在中國古代，社會自治是一大傳統，當地居民對傢園的熱愛，為善治提供瞭動力，他們是地方文化的傳承者，保護他們的權利，是社會治理的重要內容，亦是文化遺產保護的題中之義。
2005年聯合國教科文組織《保護和促進文化表現形式多樣性國際公約》提出：“承認作為非物質和物質財富來源的傳統知識的重要性，特別是原居民知識體系的重要性，其對可持續發展的積極貢獻及其得到充分保護和促進的需要。”
2005年中國國務院批復的《北京城市總體規劃（2004年-2020年）》在中國國內率先作出居民是房屋修繕保護主體的規定：“建立健全舊城歷史建築長期修繕和保護的機制。推動房屋產權制度改革，明確房屋產權，鼓勵居民按保護規劃實施自我改造更新，成為房屋修繕保護的主體。”
2011年，在社會各界呼籲下，江蘇省政府批復的《南京歷史文化名城保護規劃》亦確定瞭“鼓勵居民按保護規劃實施自我保護更新”的原則。
長期以來，歷史文化名城保護工作存在的一個突出問題，即實施主體缺位。相關法規對誰來施行保護未作明確規定，房地產開發便乘機而入。在不少地方，開發商成為實施“保護”的主體，造成大規模破壞。
近年來，開發商在一些城市的歷史街區毀“真古”造“新古”，推行所謂的“保護工程”。這是與文化遺產保護背道而馳的，必須明令禁止。
實踐證明，讓當地居民成為實施保護的主體大有可為。2014年雲南迪慶獨克宗古城遭遇火災，損失嚴重。當地居民在政府的資助下，按原材料原工藝迅速修復瞭傢園，古城魅力如舊。
很有必要對2008年頒佈的《歷史文化名城名鎮名村保護條例》作出修訂，對保護機制予以規定，確立當地居民實施保護的主體地位。文化遺產是人民創造的，隻有依靠人民的力量，文化遺產才能代代相傳，得以永續。
（作者系故宮博物院研究館員、故宮學研究所副所長）
來源：2017年7月26日出版的《環球》雜志 第15期
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